A pályázaton nyert támogatások felhasználásának, elszámolásának 2006. évi helyszíni ellenőrzése és tapasztalatai

A tervezés és szempontjai

2006-ra a teljesítmény-ellenőrzések volumenének s egyúttal az arányuknak a növelése volt a cél. A munkát a Portálon is közétett éves terv alapján folytattuk. A tervezésénél szem előtt tartottuk, mint minimumarányt, hogy a megvalósított pályázatok támogatásainak legalább tíz százaléka – a megítélt, felhasznált támogatásokhoz viszonyított arány – helyszíni ellenőrzésre is kerüljön.

A vizsgálatok kiterjedtek valamennyi szakmai kollégium illetékességi területére.

A kiválasztásnál elsőbbségi sorolást kaptak a nagyobb összegű támogatásban részesült pályázók ill. projektek s támogatási részesedésükhöz mérten nagyobb hányadban a vidéki pályázók.

Törekedtünk az egyes szakmai kollégiumok által támogatott pályázatokat összeg szerint a valós összetételüket megközelítő súllyal szerepeltetni. Tervezési tartalékot is képeztük. Ez arra az esetre szólt, ha bizonyos témák vagy szervezetek vizsgálata bármilyen ok miatt elmaradna, helyette a tartalékból emelhessük be a pótlást. Másik oldalról – a gördülő tervezés módszere szerint – az elmaradt vizsgálatok és a felhasználatlan tartalék a következő év tervezéséhez ad újbóli mérlegelési és választási lehetőséget. 

A pénzügyi ellenőrzések során vizsgáltuk a miniszteri keretből nyújtott támogatások elszámolását is.  

Program, a vizsgálatok előkészítése

A pályázók részére előzetesen megküldtük az értesítő levelet, amely egyben tájékoztatót adott a felkészülés egyes technikai vonatkozásairól is.  

A helyszíni pénzügyi vizsgálatokat az esetek többségében a következő konkrét program szerint végeztük: 

• A pályázati cél megvalósulása, a támogatás szerződésszerű felhasználása.
• Az elszámoló lapok és az eredeti okmányok összhangja.
• A támogatás és felhasználásának megfelelése a könyvelésben.
• A számlák, alapokmányok kezelése.
• A támogatások elkülönített nyilvántartása.
• A támogatási összegek célszerűen ütemezett felhasználása és a szerződéses határidők betartása. 

Az ellenőrzések fontosabb megállapításai

Pályázók helyszíni teljesítmény vizsgálata

Az elvégzett teljesítmény-ellenőrzések teljes körére vonatkozóan összességében megállapíthattuk, hogy a felhívásoknak megfelelő pályázati célok teljesültek, az esetek többségében gondos folyamatfigyelés mellett és magas színvonalon. Ezekről sokszor még a pályázók saját szakmai beszámolói sem adtak megfelelő képet. A teljesítmény-ellenőrzések során arra a következtetésre jutottunk, hogy már a pályázati felhívásokban indokolt részletesebben előírni a szakmai beszámoló szempontjait, s ahol lehet, kérni a teljesítmény számszerű adatokkal történő alátámasztását. 

Előfordult, különösen a vizsgált folyóiratok esetében, hogy a pályázat benyújtott költségvetése nem volt kellően megalapozott. Indokoltnak, hogy az utólagos szakmai ellenőrzésnek legyen lényeges szempontja a tervezett és ténylegesen realizált költségvetés egybevetése. Ez nagyban segíthet a támogatási döntésnél úgy, mint az eredmények számbavételénél.

Pályázók helyszíni pénzügyi vizsgálata

A pénzügyi vizsgálatok elszámolási, pénzügyi, számviteli és nyilvántartási tapasztalatai általánosak, nem szakma-specifikusak. A vizsgált esetek zömében a támogatások felhasználása megfelelt a pályázati célnak. Ezt nagy átlagban az elszámolások is megfelelően tükrözték, s az anyagok hitelességét a pályázók a helyszínen igazolni tudták.

Előrelépést tapasztaltunk a számlák kezelésénél, jóllehet elég sok volt még a hiányosság. (Olyan számlákat fogadnak be, amelyből nem állapítható meg a szolgáltatás tartalma, vagy a jelölt szolgáltatás nehezen hozható összefüggésbe a pályázati céllal, elmulasztják a számlán a teljesítésigazolást és az utalványozást, szabálytalanul hajtják végre a számlák érvénytelenítését, egyéb.) Tudatosítanunk kellett, hogy az eredeti számla hiányát pénzügyi hiányként – vagyis visszafizetendő tételként – kell tekintenünk. Több alkalommal hiányoltuk a számlát alátámasztó dokumentumok – árajánlat, megállapodás, szerződés – meglétét. 

A pályázati dokumentációt mindenhol fizikailag elkülönített módon tárolják, a pályázati pénzek és a támogatás felhasználása analitikus nyilvántartásokkal a legtöbb esetben nyomon követhető. A számvitelben az elkülönítés megvalósítására az ún. munkaszámos rendszer terjedt el, mellyel azonban az esetek többségében nem magáról a pályázatról, hanem a projekt egészéről nyerhető információ. A pályázatonkénti további elkülönítés már a rendelkezésre álló könyvelési program függvénye. A támogatások felhasználása folyamatos volt, likvid pénz nem képződött belőlük. Több probléma adódott viszont a határidők tartásának és a különféle módosítások (jogcím, megvalósítás, elszámolás) kellő időben történő, szabályos kezelésének elmulasztása miatt.

Kirívóbb szabálytalanságok – felsorolás jelleggel – a következők voltak:

• az NKA-hoz benyújtott elszámolás időpontjában a számlák pénzügyi teljesítése még nem történt meg, hanem csak utána s jelentős késéssel;
• a támogatások felhasználása az engedélyezett jogcím tekintetében nem volt kellően megalapozott;
• a támogatások elszámolásának rendje, a bizonylatok kezelése nem az érvényes pénzügyi, számviteli előírásoknak megfelelően történt,
• nem sikerült bizonyságot nyerni arról, hogy a támogatásokat a szerződésekben meghatározott célra használták fel;
• az egyedi költségvetéshez nem igazodó, szerződésben nem nevesített jogcímre kiállított számlákkal történt meg az elszámolás; jogcím módosítási kérelmet a költségek szabályos elszámolása érdekében nem nyújtottak be;
• más pályázathoz is ugyanazon számlákkal történt az elszámolás;
• pályázathoz benyújtott költségvetés a korábbi tapasztalatok figyelmen kívül hagyásával került összeállításra, és a nyújtott támogatás felhasználása eltért a költségvetés szerkezetétől;
• a számlás honoráriumok kifizetését alátámasztó megbízási szerződések nem tartalmazták a szerződés alapvető tartalmi kellékeit: a tevékenység időpontját, a megbízási díjat, határozatlan időre szóltak;
• az elszámolásához tartozó számlák eredeti példányait nem tudták bemutatni;
• pénzügyi kötelezettségeket nem a szerződésben rögzítettek szerint teljesítettek, az elszámolásában nem érvényesítették következetesen a pénzügyi, számviteli szabályszerűségi előírásokat;
• a szállítói számlák egy része közvetített szolgáltatásokat is tartalmazott, illetve a rájegyzések alapján a közvetített rész is tovább „kiközvetítésre” került. A háttér bizonylatok meglétéről – továbbszámlázó számlája – nem minden esetben lehetett meggyőződni. Ezért esetleges közvetítői díjak érvényesítéséről a vállalkozói láncolat által kiállított számlákban sem kizáró, sem megerősítő megállapítást adni nem nyílott mód;
• helytelen áfa-elszámolási gyakorlat elszámolása (a Pályázó bruttó módon számolt el az NKA felé, ugyanakkor az áfát vissza is igényelte az APEH-től);
• a felmerült kiadásokat a Pályázó a könyvelésben nem rögzítette;
• a szerződéses pr-kötelezettségeket nem, vagy csak részben, vagy nem a meghatározott és elvárt színvonalon teljesítették.

A megállapítások megvitatása; jelentések

Minden helyszíni vizsgálat befejezésekor megtartottuk a záró-megbeszélést. Az előzetes jelentés nyomán az ellenőrzött szervezetnek módjában volt további észrevételeket, magyarázatot vagy kiegészítést tenni. Egyes indokolt esetekben külön egyeztető megbeszélést is szerveztünk. A jelentést azt követően véglegesítettük.

A jelentések felépítését jogszabály határozza meg. Megfelelően tükrözniük kell a munkalapokon rögzített megállapításokat, és képet adni a program szerinti teljesítésről. Részletes kifejtő fejezetüknek kell megalapozniuk a záró rész következtetéseinek és javaslatainak indokoltságát. 

Minőségüket közvetlenül a vizsgált szervezetek közvetett és közvetlen visszajelzései alapján mérhetjük. Mérési célokat szolgál az ún. „Felmérő lap”, amelyen a vizsgálati folyamat zárása után a vizsgált szervezetek minősítik meghatározott szempontok szerint az ellenőrzést végzőket. Külön felhívjuk a figyelmet, hogy a lapot közvetlenül az NKA Igazgatója részére kell visszaküldeni; ezzel a felszabadultabb vélemény kifejtést kívánjuk előmozdítani. A visszaérkezési arány magas. A vélemények zömmel megfelelően értékelték az ellenőrök felkészültségét, az együttműködést a vizsgálat során, a probléma-megértést és megoldási készséget és a javaslatok jellegét.

A jelentések tartalma a jellegükből következően szerteágazó, terjedelmük kétségtelenül sokszor – kényszerűen – nagy.

A teljesítmény-ellenőrzési vizsgálatok megállapításai 5 esetben intézkedési terv készítését tették szükségessé. A beküldött intézkedési terveket, értékelésüket követően elfogadtuk, az ellenőrzéseket lezártuk. Három – intézkedési terv készítését igénylő – vizsgálat 2006. december 31-én még folyamatban volt.
A pénzügyi ellenőrzések során tett megállapításaink nyomán 10 pályázótól kértünk intézkedési tervet. Ebből 2006. 12. 31-én még 2 pályázónál a vizsgálat nem került lezárásra, 1-nél bírósági eljárás van folyamatban, a többinél a pályázók által benyújtott intézkedési terveket a BEO elfogadta, és a vizsgálatot lezárta.

Az elvégzett és év végéig lezárt pénzügyi vizsgálatoknál 3 pályázó 6 pályázatánál az ellenőrzés a támogatási összeg egy részének visszafizettetésére kellett javaslatot tenni.

Javaslatok

A hibák megszüntetésére illetve megelőzésére és a javítás érdekében tett javaslatainkat összegző-általánosított jelleggel a következőkben soroljuk fel:

Nyomatékosan felhívtuk a figyelmet, hogy az elszámolást közvetlenül és közvetetten alátámasztó számviteli bizonylatokat – ideértve a pályázati dokumentációt, a támogatás elszámolásával kapcsolatos eredeti dokumentumokat, elszámoló lapot, a számlákat, analitikus, illetve részletező nyilvántartásokat is – visszakereshető módon a törvényben előírt ideig meg kell őrizni (2000. évi C. tv 169§).

A támogatási szerződés mellékletét képező elszámoló lapnak minden rovatát (különös tekintettel a pénzügyi teljesítést igazoló adat korrekt feltüntetésére) pontosan ki kell tölteni; aláírással és pecséttel ellátni.

Rendre tudatosítani kellett, hogy csak olyan számlák fogadhatók be, amelyekből kideríthető a konkrét pályázati célhoz, az engedélyezett jogcímhez történő kapcsolódás. SzJ. szám önmagában nem elég. A számlán a megtörtént szolgáltatás tartalmának leírása, jelölése jogszabályi követelmény (2000. C tv 167§). A jogszabály a bizonylatok utólagos javításának lehetőségét szigorúan szabályozza: mind a kibocsátott, mind a befogadott bizonylatok alaki és tartalmi hitelességét, megbízhatóságát igazolni szükséges.

A számlázott szolgáltatásnak – támogatás felhasználása esetén – minden esetben konkrét szolgáltatást, valóságos feladatot tartalmazó írásos megbízáson, szerződésen kell alapulnia. A szerződésekben mind a kapcsolódásokat, mind az elvégzendő szolgáltatást konkrétan jelölni kell. A teljesítésigazolásokra minden esetben szükség van, a szerződésben rögzített egységáraktól eltérő számlázás esetén arra különösen nagy hangsúlyt kell helyezni.

A pályázati cél eléréséhez összeállított költségvetésnek nem munkafázisokra bontott költségeket kell tartalmazni, hanem egyértelmű, pontosan, konkrétan megnevezhető, számlázható, kifizethető és elszámolható költségnemeket.

A pályázat elszámolásának benyújtásakor csak a már kifizetett számlák elszámolására kerülhet sor. Az eredeti számlák érvénytelenítését valamennyi elszámolásnál következetesen alkalmazni kell. Az elszámolás során beküldendő másolatot minden esetben (eredeti számlákra vezetett konkrét NKA pályázati hivatkozással és elszámolt összeg megjelöléssel) az érvénytelenített eredeti számlákról kell készíteni. A dokumentumok tartalmi egyezősége követelmény. A teljesítésigazolási, érvénytelenítési folyamatra javasoltunk egy, a számlákon és más alapokmányokon a munkateljesítések igazolására, és a pályázatonkénti elszámolásra egyaránt alkalmas egyszerű bélyegző használatát.

A kapott támogatást és annak felhasználását a támogatási szerződés értelmében pályázatonként elkülönítve kell kezelni, különösen hangsúlyos ez az elvárás a több forrásból történő finanszírozása, a támogatások felhasználásának nyomon követése, valamint egy számlának különböző pályázatokra történő korrekt részelszámolása tekintetében. Ilyen irányú továbbfejlesztést javasoltunk a nyilvántartási (könyvvezetési) rendszerekben.

A vizsgálatokat követő záró-megbeszéléseken, s az írásos vizsgálati jelentésben a javaslatok között rendre visszatértünk a szabályozottság fontosságára. A pályázatok kezelésének teljes folyamata (pályázatfigyelés, pályázat benyújtása, költségvetési jogcímek konkrét költségnemek szerinti összeállítása, szerződéses határidők figyelemmel kísérése, határidő és a felhasználási jogcímek módosításának zökkenőmentes eljárása, a számlákon a teljesítésigazolások és az egyértelmű érvénytelenítések rendszerének kialakítása, a számviteli elkülönített kezelés megvalósítása pályázatonként, a szerződéses követelményeknek megfelelő pénzügyi elszámolás és a szakmai beszámolók összeállítása – hogy csak a fő témaszakaszokat említsük) tekintettel a sorozatosan előforduló hibákra, azok súlyára, a visszatérően és nagyobb volumennel pályázók egy jelentős részénél belső szabályozást igényel.

A kisebb szervezetekre jellemzőbb, hogy a támogatások számviteli elkülönítése a könyvelésben  az alkalmazott könyvelési program korlátjai miatt nem valósulhat meg. Ilyenkor legalább egy külön analitika vezetését javasoltuk.

Minősítések

Az ellenőrnek összesített véleményt kellett formálnia a vizsgált területről. Ez öt kategória valamelyikébe való besorolással történt. 

• Megfelelő: a megállapítások nem utalnak alapvetően gyenge pontokra. Képesség a célkitűzések megvalósítására, a kockázatok kezelésére.
• Korlátozottan megfelelő: a legtöbb tekintetben elfogadható teljesítmény. A megállapított hibák a szokásos munkafolyamatok mellett javíthatók.
• Gyenge: a folyamatokat és a teljesítményt nem felügyelik megfelelően, az alkalmazott eljárások sem elég hatékonyak. Azonnali korrekciós intézkedés szükséges.
• Kritikus: a teljesítménynél és a működési feltételeknél fontos belső ellenőrzési pontok nem működnek. A vezetés intézkedéseit beszámoltatással kell egybekötni.
• Elégtelen: a hibák és a mulasztások súlyosan veszélyeztetik a működést. Hanyag ügykezelés, a jogszabályok figyelmen kívül hagyása, a meghatározott eljárásoktól eltérő gyakorlat mutatkozik. A beavatkozás elmulasztása a szervezet életképességét veszélyezteti.

A minősítések megoszlását és súlyozott átlagukat összehasonlító idősorban az alábbi táblázat szemlélteti. 

Az intézkedési tervek megvalósulása. Az ellenőrzési megállapítások hasznosulásának tapasztalatai  

A belső ellenőrzés által tett javaslatok túlnyomó része közvetlen megjelenési formájában a pályázati támogatásban részesült vizsgált szervezetek címére szólt, a tevékenységük szabályszerűségének, gazdaságosságának, hatékonyságának és eredményességének javítását vagy jobbítását célozva. 

Az esetek nagy részében az Igazgatóság részéről külön intézkedést ez – realizáló jelleggel – nem tett szükségessé. A vizsgált szervezetek többsége visszajelezte a megállapítások tudomásulvételét, azokat elfogadva intézkedési tervet készítettek a további helyesbítő-megelőző lépéseikre, vagy végrehajtották az értelemszerű pótlásokat.

A megállapítások tapasztalatainak átadása az NKA vezetőségének (a bizottság elnöke, kollégium vezetője és az igazgató részére) minden elvégzett vizsgálat esetében megtörtént.  

Budapest, 2007. március 31.

Czeibert Lajos
osztályvezető

Frissítve: